Von der gesetzlichen Verpflichtung zur tatsächlichen Wirkung: Energieeffiziente Beschaffung in Europa
© fstopimages/Malte Müller
Der Übergang von freiwilligen zu verbindlichen Regelungen
Die umweltorientierte öffentliche Beschaffung (Green Public Procurement, GPP) gilt seit langem als Instrument, mit dem die öffentliche Beschaffung ihre Umweltauswirkungen verringern und zugleich den Wandel hin zu nachhaltigeren Produktions- und Konsumweisen unterstützen kann. Trotz dieses Potenzials setzt sich freiwillige GPP nur langsam durch. Die jüngste Bewertung der Vergaberichtlinien zeigt, dass nach drei Jahrzehnten politischer Förderung in Europa weiterhin nur etwa 25 Prozent der Aufträge GPP-Kriterien enthalten (Europäische Kommission 2025). Dadurch kann das öffentliche Beschaffungswesen Märkte bislang nur begrenzt verändern.
Verbindliche GPP-Anforderungen können die Nachfrage nach umweltfreundlicher Beschaffung deutlich steigern. Deshalb rückt der Wechsel von freiwilliger zu verbindlicher GPP in Deutschland und in der EU zunehmend in den Fokus. In Deutschland verpflichten das Klimaschutzgesetz und dessen Verwaltungsvorschrift AVV Klima öffentliche Auftraggeber auf Bundesebene dazu, CO₂-Preise und Lebenszykluskosten zu berücksichtigen, Treibhausgasemissionen bereits zu Beginn der Beschaffung zu bewerten, Energieeffizienzkennzeichnungen anzuwenden und bestimmte klimaschädliche Produkte gänzlich zu verbieten. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz legt fest, dass Produkte bevorzugt werden, die ressourcenschonend sind, aus Rezyklaten oder nachwachsenden Rohstoffen hergestellt wurden und auf Langlebigkeit und Recyclingfähigkeit ausgelegt sind.
Auf europäischer Ebene führen mehrere Rechtsakte zu immer mehr verbindlichen Vorgaben. Dazu zählen die Energieeffizienzrichtlinie, die Richtlinie über saubere und energieeffiziente Straßenfahrzeuge, die Öko-Design-Verordnung für nachhaltige Produkte, die Batterieverordnung, die Bauprodukteverordnung, die Verpackungs- und Verpackungsabfallverordnung und die Verordnung zur Netto-Null-Industrie.
Mit seinen Projekten unterstützt das Öko-Institut Behörden auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene dabei, verbindliche Vorgaben auszulegen und praktisch anzuwenden. Dabei zeigt sich immer wieder: Der Rechtsakt ist nur der Ausgangspunkt.
Umsetzung von Artikel 7 der Energieeffizienzrichtlinie
Die neugefasste Energieeffizienzrichtlinie (kurz EED) soll den Gesamtenergieverbrauch Europas senken. Sie ist daher zentral, um die Klimaziele der EU zu erreichen, und trägt zugleich dazu bei, Energieversorgung heute und künftig sicherer und bezahlbarer zu machen. Artikel 7 der EED verpflichtet öffentliche Stellen in allen EU-Mitgliedstaaten, „für eine umweltgerechte Vergabe öffentlicher Aufträge umweltfreundliche Produkte, Gebäude, Bauleistungen und Dienstleistungen auszuwählen, und somit einen wichtigen Beitrag zur Verringerung des Energieverbrauchs und der Umweltauswirkungen leistet.“ Die Anforderung gilt für alle öffentlichen Aufträge, die die EU-Schwellenwerte überschreiten. Öffentliche Auftraggeber müssen unter anderem Produkte mit der höchsten verfügbaren Energieeffizienzklasse, Reifen mit der höchsten Kraftstoffeffizienzklasse, Gebäude, die den Standards für Niedrigstenergiegebäude (NZEB) entsprechen, oder Produkte und Dienstleistungen beschaffen, die die „Kernkriterien“ der GPP-Kriterien der EU (oder nationale Entsprechungen) erfüllen.
Darüber hinaus müssen sie den Energieverbrauch und die Energieeinsparungen ihrer Beschaffungen nun anhand standardisierter eForms dokumentieren, die im Tenders Electronic Daily (TED), dem offiziellen Beschaffungsblatt der EU, veröffentlicht werden.
Die verbindlichen Anforderungen der EED bieten somit eine spannende Gelegenheit, die Beschaffungspraktiken europaweit anzugleichen und die Datenlage zu den Auswirkungen der öffentlichen Beschaffung zu verbessern. Allerdings gibt es für die Verantwortlichen noch einige Herausforderungen, um die Anforderungen umzusetzen.
Eine Befragung, die unser Studienteam Anfang 2026 unter öffentlichen Auftraggebern und Fachleuten in ganz Europa durchgeführt hat, zeigte mehrere Hürden. Öffentliche Auftraggeber sind unter anderem unsicher, für welche Beschaffungen Artikel 7 gilt, und haben Schwierigkeiten, die Energieeffizienzwirkungen ihrer Beschaffungen zu berechnen.
Behörden gezielt bei der Beschaffung unterstützen
Ende 2025 begann das Öko-Institut – gemeinsam mit den Partnern TECNALIA und REVOLVE – im Auftrag der Generaldirektion Energie der Europäischen Kommission daran zu arbeiten, Behörden in der gesamten EU bei der Umsetzung von Artikel 7 der EED zu unterstützen. Die Verpflichtungen aus der EED sollen bekannter werden und praktische Leitlinien sowie Hilfsmittel sollen entstehen, mit denen Beschaffer ihre Pflichten pragmatisch erfüllen können. Außerdem arbeiten wir direkt mit der Kommission und dem Amt für Veröffentlichungen daran, die eForms für die Berichterstattung in TED zu verbessern. Ziel ist es, die Berichterstattung zur Einhaltung der Vorschriften einfacher und klarer zu gestalten und sie für das Monitoring besser nutzbar zu machen.
Für öffentliche Auftraggeber entsteht zudem eine Praxisgemeinschaft auf der EU-Plattform für öffentliche Auftraggeber – ein strukturierter Raum, in dem sie Erfahrungen austauschen, Leitfäden nutzen und bewährte Verfahren teilen können.
Energieeffiziente Beschaffung überwachen
Verbindliche Anforderungen sind nur so wirksam wie die Systeme, mit denen sie überwacht werden. Ohne eine solide Überwachung und Bewertung lässt sich nicht feststellen, ob gesetzliche Verpflichtungen eingehalten werden, ob sie zu tatsächlichen Energieeinsparungen führen oder wo weitere Unterstützung erforderlich ist. Diese Erkenntnis gilt weltweit: Eine Studie des Öko-Instituts zu Monitoring- und Bewertungsrahmen für nachhaltige öffentliche Beschaffung ergab, dass zwar rund zwei Drittel der Länder mit Programmen für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung eine Form der Überwachung nutzen. Die überwiegende Mehrheit erfasst jedoch vor allem Outputs – die Anzahl von Ausschreibungen, die Nachhaltigkeitskriterien enthalten – statt Outcomes: die tatsächlich eingesparte Energie, reduzierte Emissionen oder vermiedene Kosten.
Diese Unterscheidung ist maßgeblich. Eine auf Output-orientiertes Monitoring kann falsche Anreize setzen und öffentliche Auftraggeber dafür belohnen, dass sie Formalia abhaken, während das eigentliche Ziel einer grüneren, energieeffizienteren Wirtschaft verfehlt wird. Wer dagegen Outcomes überwacht, ermöglicht den politischen Entscheidungsträger*innen zu bewerten, ob verbindliche Anforderungen funktionieren. Ambitionierte Ziele sind so besser zu begründen.
Die Berichtspflichten der EED in TED-eForms stellen einen bedeutenden Schritt in die richtige Richtung dar: Erstmals müssen öffentliche Auftraggeber nicht nur Energieeffizienzkriterien anwenden, sondern auch dokumentieren, wie viel Energie ihre Beschaffungen verbrauchen und einsparen. Diese Zahlen zu berechnen, ist in der Praxis nicht einfach, da unter Artikel 7 sehr unterschiedliche Produkte, Dienstleistungen, Gebäude und Bauleistungen fallen. Deshalb gibt es keine einheitliche Methodik, die sich pauschal anwenden lässt.
Bei Produkten mit Energieeffizienzlabel können die Verbrauchsdaten grundsätzlich dem EU-Produktregister für Energieeffizienzlabel (EPREL) entnommen werden. Bei anderen Produkten, Dienstleistungen und Bauleistungen ist die Situation komplexer: Bei Dienstleistungsverträgen ist oft unklar, welcher Energieverbrauch dem Vertrag zuzurechnen ist. Und für viele Produktkategorien fehlen etablierte Standardwerte oder Berechnungsinstrumente, die öffentliche Auftraggeber unter Zeitdruck realistisch nutzen können. Internationale Erfahrungen zeigen, dass selbst ressourcenstarke Länder mit ausgereiften Rahmenwerken für umweltorientierte öffentliche Beschaffung – wie Japan und die Republik Korea – erheblich in die Entwicklung produktspezifischer Durchschnittswerte und Berechnungsmethoden investiert haben, um Monitoring in großem Maßstab zu ermöglichen. Im EU-Kontext fehlt diese Grundlagenarbeit bislang für viele Produkte und Dienstleistungen.
Ein zentraler Teil der Arbeit des Öko-Instituts für die Kommission besteht daher darin, diese Lücke zu schließen. Wir entwickeln praktische und differenzierte Methoden, mit denen sich Energieeffizienzwirkungen berechnen lassen. Sie sollen fachlich fundiert sein, aber zugleich realistisch und verhältnismäßig bleiben – auch mit Blick auf den Aufwand für öffentliche Auftraggeber. Ziel ist nicht methodische Perfektion, sondern pragmatischer Fortschritt: klare und anwendbare Leitlinien, mit denen öffentliche Auftraggeber aussagekräftig über ihre Beschaffungen berichten können. Über die Zeit entstehen so die Daten, die nötig sind, um zu bewerten, ob Artikel 7 die Energieeinsparungen erzielt, die Europa braucht.
Der künftige Weg zu verbindlichen Anforderungen
Der Weg von der freiwilligen zur verbindlichen umweltorientierten öffentlichen Beschaffung (GPP) ist klar und richtig. Internationale Erfahrungen zeigen, dass verbindliche Anforderungen einen echten Marktwandel bewirken können, wenn sie gut konzipiert und unterstützt werden. Gut umgesetzte GPP kann Energie sparen, Kosten senken und Innovationen anreizen.
Die Erfahrungen mit verbindlichen Anforderungen auf EU-Ebene zeigen jedoch auch: Das Gesetz allein reicht nicht. Das gilt sowohl für die ursprüngliche Richtlinie über saubere Fahrzeuge, die trotz Rechtsverbindlichkeit nur begrenzte Wirkung erzielte, als auch für die erste Umsetzung von Artikel 7 der Energieeffizienzrichtlinie. Um zu vermeiden, dass verbindliche Anforderungen nur auf dem Papier stehen, sind ein klarer Anwendungsbereich, Leitlinien und eine Berichtsinfrastruktur erforderlich, um die Umsetzung zu unterstützen und erfolgreiche Beschaffungsergebnisse sicherzustellen. Die Arbeit des Öko-Instituts soll dazu beitragen. Sie soll helfen, gesetzliche Verpflichtungen in praktische Beschaffungsprozesse zu übertragen.
Die aktuelle EU-Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe wird derzeit überprüft. Die Debatte über die Überarbeitung hat verbindliche Nachhaltigkeitsanforderungen fest im Blick. Es wird zunehmend gefordert, von dem derzeitigen Rahmen – in dem grüne Kriterien zwar zulässig, aber weitgehend optional sind – zu einem Rahmen überzugehen, in dem verbindliche Umweltanforderungen direkt in die Kernvorschriften für das öffentliche Beschaffungswesen eingebettet sind und für alle öffentlichen Beschaffungen gelten.
Ashleigh McLennan ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Bereich Produkte & Stoffströme am Öko-Institut. Sie beschäftigt sich mit nachhaltiger öffentlicher Beschaffungspolitik auf europäischer und internationaler Ebene.
Weitere Informationen
Blogbeitrag „Wie das Vergaberecht nachhaltige öffentliche Beschaffung stärken kann“
