Ökonomische Instrumente zur Verpackungsreduktion und für verbessertes Recycling von Kunststoffen notwendig
Anreize für die Reduktion von Verpackungsaufkommen & die Erhöhung der Recyclingquoten
© Öko-Institut
Um das Verpackungsaufkommen signifikant zu reduzieren und die Kreislaufwirtschaft von Kunststoffen zu fördern, hat das Öko-Institut zusammen mit dem RWI Essen, der GVM Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung mbH, der cyclos GmbH und Prof. Dr. Stefan Klinski im Auftrag des Umweltbundesamtes eine Reihe ökonomischer Instrumente auf deren Wirksamkeit untersucht, darunter: Abgaben, öffentliche Förderungen, Marktinterventionen sowie sachbezogene Verpflichtungen. Am effektivsten erweist sich ein Instrumentenmix, angedockt an eine Verpackungssteuer.
Verpackungssteuer mit vielen Vorteilen und einigen Hürden
Eine Verpackungssteuer brachte in der Betrachtung die meisten Vorteile in Hinsicht auf eine signifikante Reduktion des Verpackungsaufkommens sowie die Kreislaufführung mit sich. Sie setzt Anreize für den stärkeren Einsatz von Mehrweglösungen, reduziert je nach Ausgestaltung den Einsatz bestimmter Materialien und fördert eine bessere Recyclingfähigkeit sowie das Recycling insgesamt. Dahingegen kann der Rezyklateinsatz selbst nur durch eine aufwändige Ausgestaltung erhöht werden, und auch ein höherwertiges Recycling wird nur indirekt erreicht.
Die Verwendung der eingenommenen Mittel aus der Verpackungssteuer ist frei gestaltbar. Durch die steuerliche Mehrbelastung bei den Verbraucher*innen wäre eine Entlastung an anderer Stelle – beispielsweise durch eine Senkung des Mehrwertsteuersatzes auf Lebensmittel – eine Option. Daneben ließen sich die Steuereinnahmen zur Begleichung der EU-Eigenmittel auf nicht-recycelten Kunststoffverpackungsabfall – die sogenannte Plastiksteuer – nutzen.
Positive Effekte der Verpackungssteuer durch flankierende Maßnahmen erhöhen
Eine begleitende Informationskampagne für Verbraucher*innen würde Akzeptanz und Erfolg der Verpackungssteuer erhöhen. Daneben könnten Anreize zur Erhöhung des Mehrwegangebots durch die Kombination mit der beschriebenen Mehrwegquote mit Ausgleichsabgabe ergänzt werden. Verpflichtungen zum zirkulären Design können darüber hinaus Fehlanreize hinsichtlich der Bevorteilung leichterer, aber schwerer zu recycelnder Materialkombinationen vermeiden. Dies sind alles geeignete Instrumente, um die positiven Effekte der Verpackungssteuer noch zu erhöhen.
Weitere ökonomische Instrumente mit unterschiedlichen Lenkungswirkungen
Folgende Instrumente wurden ebenfalls auf ihre Lenkungswirkung näher untersucht:
- Die Ausgleichsabgabe auf nicht recycelten Verpackungsabfall ist ein einfach zu gestaltendes Instrument mit dem klaren Ziel der Erhöhung der Recyclingquote. Weitere Lenkungswirkungen wie Steigerung der Recyclingfähigkeit oder Rezyklateinsatz lassen sich damit allein allerdings nur bedingt abdecken.
- Eine Sonderabgabe zur Förderung der Recyclingfähigkeit von Verpackungen und des Rezyklateinsatzes wäre relativ leicht einzuführen und würde je nach Ausgestaltung deutlich zur Förderung der Recyclingfähigkeit beitragen können. Demgegenüber stehen jedoch enorme Ansprüche an das behördliche Handeln und hohe Bürokratiekosten.
- Mehrwegquoten mit Ausgleichabgabe erhöhen die Mehrwegnutzung, bringen zum Teil aber auch hohe Kosten für die Umsetzung in den Unternehmen mit sich. Zusätzlich wäre eine Standardisierung im Mehrwegsystem sinnvoll.
- Eine Kunststoffkonsumsteuer – in Form einer Verbrauchsteuer für Kunststoffprodukte – bringt großen Implementations- und Umsetzungsaufwand für alle Akteure mit sich. Zudem ist nicht klar absehbar, dass dadurch tatsächlich ökologische Vorteile erreicht werden würden. Der bürokratische Aufwand würde sich nur dann lohnen, wenn die Steuer zu einer tragenden Säule der Staatsfinanzierung ausgebaut würde.
- Die Subventionierung des Kunststoffrecyclings ist nur unter bestimmten Umständen möglich. Darüber hinaus werden entsprechende Beihilfen die hohen Preisfluktuationen der Neuware nicht beheben und es müssten dafür finanzielle Ressourcen bereitgestellt werden.
Instrumente wie eine Verbrauchssteuer auf Kunststoffgranulat, eine Umsatzsteuervergünstigung für Rezyklateinsatz oder auch Sonderabgaben auf Kunststoff(einweg)produkte erwiesen sich aus rechtlicher Sicht als unsicher und wurden nicht näher betrachtet.
