Governance: Umweltpolitik auf dem Prüfstand

Regieren, Regeln, Steuern, Koordinieren – hinter dem Begriff ‚Governance‘ verbergen sich vielfältige Aspekte von politischem Handeln. Die Akteure dieses Handelns können staatliche sein wie die Bundesregierung, Behörden oder Kommunen. Aber auch gesellschaftliche und wirtschaftliche Organisationen setzen Regeln, die (umwelt-)politische Bedeutung haben. Mit Blick auf Natur und Umwelt ist mit ‚Governance‘ die Gestaltung von Institutionen und Instrumenten gemeint, die dazu beitragen, die Umwelt zu schonen, weniger Ressourcen zu verbrauchen, das Klima zu schützen, Verschmutzung zu vermindern, Biodiversität zu erhalten etc. Konkret umfasst Governance zum Beispiel Mechanismen für die Konsultation und Partizipation beim Entwickeln und Umsetzen staatlicher Politik, aber auch Politikinstrumente wie Ordnungsrecht, Steuern oder Informationskampagnen. Nicht zuletzt fallen darunter auch Selbstverpflichtungen und CSR-Ansätze in der Wirtschaft, Standards von Verbänden (zum Beispiel zur Nachhaltigkeitszertifizierung) oder Runde Tische mit verschiedenen Akteuren.

Das Öko-Institut trägt auf verschiedenen Ebenen zur Ausgestaltung umweltpolitischer Governance bei. Dies reicht von der Analyse der zu lösenden Umweltkonflikte über Vorschläge für die Formulierung von Zielen und die Prüfung geeigneter Instrumente bis hin zur Evaluation der Umsetzung und des Erfolgs der ergriffenen Maßnahmen. Die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler beraten dabei einerseits Akteure in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zur konkreten Ausgestaltung von Governance. Darüber hinaus analysieren sie „blinde Flecken“ bei der Gesetzgebung oder privatwirtschaftlichen Regelwerken, für die es weiterführende Standards braucht. Nicht zuletzt ist das Öko-Institut beratend in der Normsetzung, verschiedenen staatliche Beiräte und Verfahren der Infrastrukturplanung eingebunden.

Strategie: Gestaltungsansätze für eine Umweltpolitik des 21. Jahrhunderts

Viele Umweltprobleme wie der ungebremste Schwefeldioxidausstoß in den 1970er und 80er Jahren als wichtigster Faktor des „Waldsterbens“ konnten in der Vergangenheit gelindert werden. In solchen Fällen waren oft technische Lösungen – hier Filter zur Rauchgasentschwefelung – relativ einfach verfügbar. Häufig wurden aber auch verschmutzende Produktionsprozesse ins Ausland verlagert. Umweltpolitik muss künftig noch stärker bestehende „hartnäckige“ Probleme angehen, die sich nicht per Filter lösen lassen. Ein Beispiel sind die Umweltwirkungen steigenden individuellen Konsums, denen mit Maßnahmen der sogenannten Suffizienzpolitik begegnet werden kann. Zudem muss sie Belastungen weltweit vermindern, statt sie zu verschieben. Das ist nicht nur eine nationale, sondern auch eine grenzübergreifende Aufgabe.

Ein im Herbst 2015 gestartetes Projekt des Öko-Institut „Umweltpolitik im 21.Jahrhundert – Ansätze zur Bewältigung neuartiger Herausforderungen“ setzt sich mit dieser Problematik auseinander. Aufbauend auf einer Analyse der Erfolge und Erfolgsfaktoren, aber auch der Schwächen und Lücken deutscher Umweltpolitik in den letzten vierzig Jahren entwickeln die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler strategische Empfehlungen, wie die Umweltpolitik des 21. Jahrhunderts heute gestaltet werden sollte. Zusätzlich legen sie einen Schwerpunkt auf die Rolle von Kommunikation, die für die erfolgreiche Prägung gesellschaftlicher Diskurse unerlässlich ist. Ergebnisse des Projektes im Auftrag des Umweltbundesamtes legen die Fachleute im Herbst 2018 vor.

Evaluation: Kohärenz von Umweltpolitik

Zu analysieren, wie umweltpolitische Ziele miteinander verbunden sind, wie ein Ziel andere beeinflusst, befördert oder sogar hemmt, war der Auftrag eines im Sommer 2015 abgeschlossenen Forschungsprojekts des Öko-Instituts. Gemeinsam mit dem Forschungszentrum für Umweltpolitik (FFU) und der Health & Environment Alliance erarbeiteten die Expertinnen und Experten des Instituts eine Übersicht über die verschiedenen Handlungsfelder der Umweltpolitik und ihre Interaktionen.

Bei den Handlungsfeldern handelt es sich zum einen um Schutzgüter (etwa Klima, Luft und Wasser), zum anderen um gesellschaftliche Sektoren (etwa Energiewirtschaft oder Verkehr). Die Fachleute bestimmten jeweils die wesentlichen Umweltprobleme zusammen mit ihren Ursachen sowie politische Ziele zur Problemlösung. Politische Instrumente wie die Einspeisevergütung für Strom aus erneuerbaren Energien und dadurch ausgelöstes Verhalten, etwa der Bau von Solaranlagen, wurden ebenso erfasst.

Schließlich verknüpften sie die einzelnen Elemente zu Wirkungsketten. Alle Bestandteile gehen ein in ein übersichtliches und leicht aktualisierbares Wiki. Mithilfe einer Software-Unterstützung kann das Umweltbundesamt als Auftraggeber des Projekts künftig prüfen, ob bestehende oder auch mögliche neue Ziele und Instrumente kohärent mit der sonstigen Umweltpolitik sind.

Vollzug: Strukturreformen in der Umweltverwaltung

Erfolge im Umweltschutz hängen nicht zuletzt auch davon ab, ob und wie die Verwaltung in der Lage ist, ihre gesetzlich zugewiesenen Aufgaben in der Praxis wahrzunehmen. Im Projekt „Umweltrecht ohne Umsetzer?“ hat das Öko-Institut untersucht, wie Regelungen der Umweltpolitik in der kommunalen sowie in der Landesverwaltung umgesetzt werden. Die 2008 veröffentlichte Studie sowie ein Policy Paper setzen sich mit dem Spannungsverhältnis von sinkenden Personalbeständen und der Notwendigkeit einer qualitativ hochwertigen Arbeit in den Umweltverwaltungen auseinander.

Die Untersuchung zeigt, dass mit den Änderungen im Zuge lokaler und regionaler Strukturreformen auch Qualitätseinbußen für eine effektive Implementierung von Umweltgesetzgebung einhergehen. Bestimmte Aufgaben können nicht mehr in ausreichender Qualität bewältigt werden. Zudem wurden die Reformprozesse von den betreffenden Ländern nicht evaluiert. Am Beispiel der Bundesländer Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen zeigen die Expertinnen und Experten den Handlungsbedarf in zentralen Verwaltungsebenen auf und formulieren Empfehlungen für Qualitätsstandards, Wissensmanagement und mehr. Die Stiftung Zukunftserbe hat das Projekt gefördert.