Harmonisierung des Emissionshandels
Durch eine EU-Emissionshandelsbehörde könnte das Handelssystem effektiver, effizienter und einheitlicher werden. Neben Beratungsaufgaben – etwa mit Blick auf das Zuteilungsverfahren – könnte sie Streitschlichtungsverfahren zwischen der EU-Kommission und Mitgliedstaaten begleiten sowie das Unionsregister betreuen. Zu diesem Ergebnis kam das Öko-Institut gemeinsam mit dem Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation (InGFA). Im Auftrag der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt haben die Experten Probleme beim Vollzug des Emissionshandels sowie damit zusammenhängende Lösungsansätze analysiert.
Erfahrung der Experten
Grundlage der Untersuchung waren unter anderem dreistufige Experteninterviews: zunächst mit Vertretern der Deutschen Emissionshandelsstelle, darauf aufbauend mit deutschen Akteuren im Emissionshandelssystem und schließlich mit Vertretern der EU-Kommission sowie von Vollzugsbehörden anderer Mitgliedstaaten. „Wir haben die Experten zu vorhandenen Vollzugsproblemen und Handlungsoptionen, aber auch zu ihrer Meinung bezüglich einer EU-Emissionshandelsbehörde interviewt“, sagt Friedhelm Keimeyer, stellvertretender Leiter des Institutsbereichs Umweltrecht & Governance am Öko-Institut.
Effektivität, Effizienz und Einheitlichkeit?
Das Zuteilungsverfahren der Emissionszertifikate beurteilten die meisten staatlichen und privaten Akteure als effektiv und einheitlich. Die Effizienz lässt jedoch nach ihrer Einschätzung zu wünschen übrig: Kritisiert wurden lange Verfahren sowie eine fehlende Transparenz. Auch die Effektivität der Registerführung bewerten diese Akteure in der Regel als gut bis sehr gut – mit Ausnahme der Übergangsphase von nationalen Registern zu einem Unionsregister –, die Einheitlichkeit schätzen sie als sehr hoch ein. Verbesserungspotenzial sehen die Befragten auch hier in punkto Effizienz. „Bemängelt wurde in den Interviews vor allem die geringe Benutzerfreundlichkeit des Systems“, sagt Verena Graichen, Expertin für Emissionshandel am Öko-Institut. Mit Blick auf Monitoring und Reporting wurden sowohl Effizienz als auch die Einheitlichkeit des Verfahrens kritisiert. „Es gibt beim Vollzug große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten“, so Graichen. Die Effektivität hingegen wurde von fast allen Interviewpartnern als sehr hoch eingestuft.
Neue Lösungsansätze
Das Forschungsteam hat zahlreiche Vorschläge entwickelt, wie sich die Administration des europäischen Emissionshandels verbessern lässt. Dazu gehören die Präzisierung unklarer Rechtsvorschriften und die Regelung von Verfahrens- und Klagerechten sowie von Haftungsfragen. „Gerade im Bereich der Zuteilung wäre es sinnvoll, eine EU-Durchführungsverordnung zu erlassen, die im Gegensatz zum jetzigen EU-Kommissionsbeschluss unmittelbar in allen Mitgliedstaaten gilt“, so Keimeyer, „weite Teile der nationalen Zuteilungsregeln würden damit überflüssig und Transaktionskosten könnten reduziert werden.“ Zudem wird ein besseres Verfahren zur Abstimmung zwischen der EU-Verwaltung und nationalen Behörden und eine Änderung der Fristen für die Abgabe der Emissionsberichte und der Zertifikate vorgeschlagen. Auch die Verlagerung von Aufgaben in eine europäische Agentur kann nach Ansicht der Experten eine sinnvolle Option sein. „Eine europäische Emissionshandelsagentur könnte zum Beispiel das Unionsregister führen, die Benchmarks für die Zuteilung weiterentwickeln und wichtige Koordinierungs- und Beratungsaufgaben übernehmen,“ so Verena Graichen, „es bleibt aber fraglich, ob sich die Einrichtung einer solchen Agentur politisch realisieren lässt, da einige Akteure neuen Agenturen sehr skeptisch gegenüberstehen.“
Ansprechpartner und -partnerin am Öko-Institut
Friedhelm Keimeyer
Stellvertretender Leiter des Institutsbereichs
Umweltrecht & Governance
Öko-Institut e.V., Büro Berlin
Telefon: +49 030 405085-308
E-Mail: f.keimeyer@oeko.de
Verena Graichen
Senior Researcher im Institutsbereich
Energie & Klimaschutz
Öko-Institut e.V., Büro Berlin
Telefon: +49 030 405085-380
E-Mail: v.graichen@oeko.de
Ansprechpartner am Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation
Dr. Christian Bauer
Senior Researcher
Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation
www.ingfa-speyer.de
Telefon: +49 6232 654-376
E-Mail: bauer@ingfa-speyer.de